Das Hamburgische Verfassungsgericht (Az. HVerfG 3/10) hat heute unter dem Vorsitz seines Präsidenten Gerd Harder das Urteil verkündet, mit dem der Antrag dreier Bürger der Freien und Hansestadt Hamburg, den Volksentscheid vom 18. Juli 2010 über die Hamburger Schulreform für rechtswidrig und ungültig zu erklären, abgelehnt wird.

Die Antragsteller hatten den Volksentscheid mit der Begründung angefochten, sowohl hinsichtlich der (erfolgreichen) Vorlage der Volksinitiative „Wir wollen lernen!“ als auch der (unterlegenen) Gegenvorlage der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg seien Zustandekommen, Gegenstand der Abstimmung, Durchführung des Abstimmungsverfahrens und Ermittlung des Abstimmungsergebnisses rechtswidrig gewesen. Über den Anfechtungsantrag hat das Gericht am 20. Juni 2011 mündlich verhandelt.

Im Mittelpunkt des heutigen Urteils stehen die Fragen,

- ob auf Antrag eines Stimmberechtigten das Hamburgische Verfassungsgericht nur das Ergebnis eines Volksentscheides im engeren Sinne oder auch das Verfahren des Volksentscheides, die Zulässigkeit seiner Thematik und die Vorstufen (Volksinitiative, Volksbegehren) prüft,

- ob die Vertreter einer Volksinitiative wie staatliche Stellen einem Sachlichkeitsgebot unterliegen,

- ob Ja-Stimmen, die ein Stimmberechtigter parallel zu zwei inhaltlich widersprüchlichen Abstimmungsvorlagen abgibt, gültig sind.

Die getroffene Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts hat über den Volksentscheid zur Schulreform hinaus grundlegende Bedeutung für künftige Verfahren der 1996 in die Hamburgische Verfassung (HV) aufgenommenen Volkswillensbildung durch Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid.

I.

Nach dem Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts ist der Antrag zwar im Grundsatz zulässig, doch ist die Mehrzahl der erhobenen Rügen von der gerichtlichen Prüfung ausgeschlossen. Soweit die Rügen der Prüfung zugänglich sind, haben sie sich als unbegründet erwiesen.

1. Gemäß § 27 Abs. 2 Volksabstimmungsgesetz (VAbstG) entscheidet auf Antrag unter anderem eines Stimmberechtigten das Hamburgische Verfassungsgericht über das „Ergebnis eines Volksentscheids“.

a) Das Hamburgische Verfassungsgericht erstreckt die Prüfung über den bloßen Auszählungs- und Auswertungsvorgang hinaus auf das Abstimmungsverfahren zum Volksentscheid, aber nicht auf das gesamte Verfahren der Volkswillensbildung.

Für das direktdemokratische Abstimmungsverfahren gelten die Wahlrechtsgrundsätze und somit das durch das Demokratieprinzip bestimmte Erfordernis, eine gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit vorzuhalten, entsprechend. Damit muss auch das Verfahren zum Volksentscheid gerichtlich überprüfbar sein. Dem genügt eine Auslegung des § 27 Abs. 2 VAbstG dahin, dass nicht allein Auszählung und Ergebnismitteilung, sondern zudem das Verfahren zum Volksentscheid der Überprüfung durch das Hamburgische Verfassungsgericht unterfällt, und zwar – weil die Vorschrift insoweit nicht zwischen Stimmberechtigten und anderen Antragsberechtigten wie Senat oder Bürgerschaft differenziert – auch auf Antrag eines einzelnen Stimmberechtigten.

Die erweiternde Auslegung des § 27 Abs. 2 VAbstG ist aber nicht zusätzlich auf den Gegenstand der zum Volksentscheid gestellten Vorlage bzw. Gegenvorlage auszudehnen. Für dessen verfassungsgerichtliche Überprüfung bestimmen Artikel 50 Abs. 5 HV, § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG ein dem Volksentscheid vorgelagertes gesondertes Verfahren. Dass in diesem gesonderten Verfahren einzelne Stimmberechtigte nicht antragsberechtigt sind, verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Da den Ländern ein eigener Verfassungsraum zugewiesen ist, sind sie – in den Grenzen des Homogenitätsprinzips nach Artikel 28 Abs. 1 Grundgesetz (GG) – bei der Gestaltung der gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeit frei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die dem einzelnen Bürger nach Artikel 19 Abs. 4 GG eingeräumte Rechtsschutzgarantie bei Wahlen und folglich bei Volksabstimmungen nicht anwendbar. So wie anerkanntermaßen dem einzelnen Wahlberechtigten aus seinem Wahlrecht keine Rechtsschutzmöglichkeit gegen Gegenstände der parlamentarischen Gesetzgebung eingeräumt ist, hat der einzelne Stimmberechtigte aus seinem Stimmrecht keinen Anspruch auf Rechtsschutz gegen Gegenstände der Volksgesetzgebung.

Auf dem Volksentscheid vorgelagerte frühere Phasen der Volkswillensbildung, nämlich Volksinitiative und Volksbegehren, ist der Prüfungsbereich nach § 27 Abs. 2 VAbstG nicht zu erweitern. Bei Volksinitiative und Volksbegehren handelt es sich nicht um einer Wahl vergleichbare Abstimmungen, sondern ihnen kommt eine bloße Initiativ- und Thematisierungsfunktion zu. Deshalb sind die Grundsätze zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung von Wahlen und Abstimmungen nicht übertragbar.

Aus dem so bestimmten Anwendungsbereich des § 27 Abs. 2 VAbstG folgt, dass die meisten der durch die Antragsteller erhobenen Rügen von der verfassungsgerichtlichen Prüfung ausgeschlossen sind, nämlich diejenigen

- zu einem Verstoß von Vorlage und Gegenvorlage gegen ein Verbot zur Koppelung der Fragen von Elternwahlrecht, Dauer der Grundschule, Abschaffung des Büchergeldes pp.,

- zu einem Verstoß von Vorlage und Gegenvorlage gegen das Verbot von Entscheidungen, die sich auf den Haushaltsplan auswirken,

- zum Fehlen einer Umarbeitung der Vorlage in einen Gesetzentwurf,

- zu der Adressierung der in der Vorlage enthaltenen Aufforderung auch an den Senat,

- zur Tenorierung der Gegenvorlage als bloße Meinungsbekundung statt Handlungs- oder Unterlassungsaufforderung an die Bürgerschaft,

- zu Verstößen der Gegenvorlage gegen das Bestimmtheitsgebot,

- zu einer Fehlerhaftigkeit des Verfahrens der Bürgerschaft, aus dem die Gegenvorlage erwachsen ist,

- zu einer unzulässigen Referendumsvorlage auf der Stufe der Volksinitiative,

- zu Verletzungen eines Sachlichkeitsgebotes in den Phasen vor Durchführung des Volksentscheides.

b) Ferner ist für Rügen, mit denen die Antragsteller Sachlichkeitsverstöße in Bezug auf die unterlegene Gegenvorlage geltend machen, eine Prüfung durch das Hamburgische Verfassungsgericht nicht eröffnet. Da auf die Gegenvorlage der Bürgerschaft mehr Nein- als Ja-Stimmen entfallen sind, weisen die Rügen keinen hinreichenden Bezug zu der im Verfahren nach § 27 Abs. 2 VAbstG allein erheblichen Frage, ob zu Recht die Vorlage der Volksinitiative als angenommen und die Gegenvorlage als abgelehnt ermittelt worden ist, auf. Die Wirksamkeit des Abstimmungserfolges der obsiegenden Vorlage hängt nicht vom rechtlichen Schicksal einer konkurrierenden unterlegenen Vorlage ab.

c) Schon wegen unzureichender Begründung des Antrages ist das Hamburgische Verfassungsgericht nicht den Rügen nachgegangen, im Vorfeld des Volksentscheides sei es zu Vandalismus an Plakaten sowie zu unzulässigen Einflussnahmen gekommen und die eröffnete Möglichkeit, gegen beide Vorlagen parallel mit Nein zu stimmen, sei rechtswidrig.

2. Zu den somit für die Prüfung durch das Hamburgische Verfassungsgericht verbleibenden Rügen – rechtswidrige Bewertung von parallel zu Vorlage und Gegenvorlage abgegebenen Ja-Stimmen sowie unzulässige Beeinflussungen zugunsten der Vorlage der Volksinitiative im Abstimmungsverfahren zum Volksentscheid – ist der Antrag auf Ungültigerklärung des Volksentscheides unbegründet.

a) Die Bewertung paralleler Ja-Stimmen zur Vorlage der Volksinitiative und zur Gegenvorlage der Bürgerschaft als gültig ergibt sich für Hamburg aus §§ 21, 22, 23 VAbstG. Danach handelt es sich trotz Zusammenfassung der Abstimmungsfragen auf einem Stimmzettel um zwei separate Abstimmungen und nicht um eine vom Stimmberechtigten zu treffende Auswahlentscheidung. Eine Ausnahme für den Fall inhaltlicher Widersprüchlichkeit von Vorlage und Gegenvorlage – hier von den Antragstellern darin gesehen, dass die durch die Volksinitiative verfolgte vierjährige Grundschule mit der durch die Gegenvorlage verfolgten sechsjährigen Grundschule unvereinbar sei – normiert das Volksabstimmungsgesetz nicht. Diese mit der gesetzlichen Regelung in Baden-Württemberg, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westphalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt übereinstimmende einfach-rechtliche Gestaltung ist mit höherrangigem Recht, nämlich der Hamburgischen Verfassung und dem Grundgesetz, vereinbar.

Die auf Volksentscheide anzuwendenden Abstimmungsrechtsgrundsätze entsprechen den Wahlrechtsgrundsätzen (Art. 6 Abs. 2 HV, 38 Abs. 1 S. 1 GG) und sind als Konkretisierung des Demokratieprinzips zu verstehen. Zu ihrer Ausgestaltung ist dem Gesetzgeber, wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Wahlrechtsgrundsätzen anerkannt, ein Spielraum eingeräumt, innerhalb dessen er die für die Funktionsfähigkeit des Systems direkter Demokratie erheblichen Belange zum Ausgleich zu bringen hat und die einzelnen Abstimmungsrechtsgrundsätze unterschiedlich akzentuieren kann. Die Verfassungsgerichte prüfen nur, ob der Gestaltungsspielraum überschritten ist, nicht aber, ob der einfache oder der Verfassungsgesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat. Diesen Anforderungen genügt die Gesetzeslage in Hamburg. Insbesondere sind die Grundsätze der Unmittelbarkeit, der Abstimmungsfreiheit und der Abstimmungsrechtsgleichheit gewahrt.

Zur Abstimmungsfreiheit gehört, dass der Stimmberechtigte ohne inhaltliche Vorgaben nach einem von ihm selbst bestimmten Maßstab entscheiden kann und sich nicht rechtfertigen muss, aus welchen Erwägungen er seine Stimme für oder gegen die Vorlagen abgibt. Die Beachtlichkeit seiner Stimmabgaben steht nicht unter dem Vorbehalt einer Sinnhaftigkeit oder einer Freiheit von inneren Widersprüchen.

Die Abstimmungsrechtsgleichheit beinhaltet, dass die Stimme eines jeden Stimmberechtigten den gleichen Zählwert und die gleiche Erfolgschance hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Grundsatz der Wahl- (und Abstimmungs-)Gleichheit „radikal egalitär“, also im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Diesem strengen Gebot formaler Gleichheit folgen die Regelungen des Volksabstimmungsgesetzes, indem sie die Gültigkeit einer abgegebenen Stimme nicht vom inhaltlichen Vergleich der Vorlagen, zu denen der Stimmberechtigte seine Ja-Stimme abgegeben hat, abhängig machen. Zwar darf der Gesetzgeber bei Vorliegen eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes ausnahmsweise von der streng formalen Gleichbehandlung der Stimmen abweichen, doch hat er davon in Hamburg keinen Gebrauch gemacht, und zwar – wie die Gesetzgebungsgeschichte zeigt – bewusst. Eine Pflicht des Gesetzgebers zu einer nach den Inhalten der Vorlagen differenzierenden Ausgestaltung des Abstimmungsrechts besteht nicht; an die Stelle einer nach dem allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) gegebenenfalls erforderlichen Rechtfertigung einer Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachlagen tritt die Entscheidung der Verfassung für eine formale, strenge Gleichheit.

Weil nach allem die Behandlung paralleler Ja-Stimmen zu zwei inhaltlich widersprüchlichen Vorlagen der einfachen Rechts- und der Verfassungslage entspricht, hat das Hamburgische Verfassungsgericht dahingestellt gelassen, ob die Vorlage der Volksinitiative und die Gegenvorlage der Bürgerschaft wirklich miteinander inhaltlich unvereinbar waren. Ebenso erübrigte sich eine Ermittlung, ob nach Abzug paralleler Ja-Stimmen die Vorlage der Volksinitiative die erforderlichen Mehrheiten erlangt hat, durch Beweiserhebung mittels Neuauszählung der Stimmzettel.

b) Der Antrag ist auch unbegründet, soweit Vertreter der Volksinitiative im Rahmen des Abstimmungsverfahrens unrichtige Behauptungen verbreitet haben sollen.

Aus dem Grundsatz der Abstimmungsfreiheit und dem Demokratieprinzip folgt das Gebot, dass sich die an einem Volksgesetzgebungsverfahren beteiligten staatlichen Stellen lediglich sachlich zu Gegenstand und Verfahren der Abstimmung äußern. Deshalb hat die Bürgerschaft auch dann, wenn sie eine eigene Gegenvorlage zur Abstimmung stellt, Zurückhaltung bei der Werbung für ihr Anliegen zu wahren, denn sie bleibt als staatliches Organ tätig. Die Vertreter der Volksinitiative unterliegen dem Sachlichkeitsgebot hingegen nur, soweit sie im Volksgesetzgebungsverfahren einem staatlichen Organ vergleichbar nach außen auftreten, nämlich bei der Gestaltung der Abstimmungsvorlage und des den Stimmberechtigten mit der Abstimmungs-Benachrichtigungskarte zu übermittelnden Informationsheftes. Das System der Volksgesetzgebung zielt auf eine staatsfreie politische Willensbildung „von unten“, also durch die in ihrer Meinungsfreiheit nach Artikel 5 Abs. 1 GG geschützten Bürger. Deren Wirkungsmöglichkeiten im politischen Meinungskampf würden in unzulässiger Weise beschränkt, wenn sie allein wegen ihrer durch das Volksabstimmungsgesetz vorgeschriebenen Organisierung in der Volksinitiative einem umfassenden Sachlichkeitsgebot wie staatliche Stellen unterfielen.

Die von den Antragstellern beanstandeten Äußerungen zur grundrechtlichen Sicherung des Elternwahlrechtes und die weiteren, über elektronische Medien verbreiteten Äußerungen erfolgten nicht im Rahmen von Vorgängen, in denen die Vertreter der Volksinitiative Befugnisse aufgrund gesetzlicher Regelungen über das Volksentscheidsverfahren wahrgenommen haben. Damit unterlagen sie keinen Beschränkungen durch das Sachlichkeitsgebot.

c) Schließlich ist die Rüge, unter anderem der Landeswahlleiter habe das Abstimmungsverfahren durch eine unrichtige Behauptung, das Quorum aus Artikel 50 Abs. 3 S. 13 HV (Zustimmung durch mindestens 1/5 der Wahlberechtigten) gelte auch für die Gegenvorlage der Bürgerschaft, rechtswidrig beeinflusst, unbegründet. Eine solche Information entspricht der Verfassungslage, denn die Bürgerschaft bedient sich durch die Beifügung einer eigenen Gegenvorlage nicht ihrer – nach Meinung der Antragsteller quorumsfeindlichen – aus der Parlamentswahl erwachsenen demokratischen Legitimation, sondern tritt als Akteur in das allgemeine Volkswillensbildungsverfahren neben der Volksinitiative ein.

II.

Die Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts ist außer zu der Frage, ob parallele Ja-Stimmen zur Vorlage der Volksinitiative und zur Gegenvorlage der Bürgerschaft gültig sind, einstimmig ergangen.

Nur zur Frage der parallelen Ja-Stimmen ist die Entscheidung mit einer Mehrheit von 5:4 ergangen. Die dissentierenden Mitglieder des Gerichts haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, ihre abweichende Meinung in einem Sondervotum niederzulegen (§ 22 Abs. 4 Gesetz über das Hamburgische Verfassungsgericht). Sie halten den aus Artikel 6 Abs. 2 HV, 38 Abs. 1 S. 1 GG abgeleiteten wahl- und abstimmungsrechtlichen Gleichheitssatz für verletzt, weil parallele Ja-Stimmen als gültig behandelt worden seien, obwohl wegen inhaltlicher Unvereinbarkeit von Vorlage und Gegenvorlage das Abstimmungsverhalten unschlüssig gewesen sei. Ob das Ergebnis des Volksentscheides auf den somit ungültigen parallelen Ja-Stimmen beruhe, könne ohne Beweiserhebung nicht beantwortet werden; es hätte durch neue Auszählung die Anzahl der parallelen Ja-Stimmen ermittelt werden müssen.

III.

Gegen das Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts, das höchstes Gericht im Land Hamburg und zugleich – neben Bürgerschaft und Senat – Verfassungsorgan ist, sind keine Rechtsmittel gegeben. Da die Anfechtung des Volksentscheides erfolglos geblieben ist, gilt die in Artikel 50 Abs. 4, Abs. 4a HV näher geregelte Bindung an den Volksentscheid fort.

Man sollte in der jetzigen Zeit von Hauruck-Aktionen absehen. Ich warne vor Schnellschüssen und plädiere dafür, vor möglichen Veränderungen mit allen Beteiligten zu sprechen und auch die Erfahrungen anderer Bundesländer in dieser Angelegenheit zu berücksichtigen.

Die Kommunikation des Schulsenators in dieser Sache ist unglücklich. Zuvor hatte sich auch der Schulreformgegner und CDU-Bürgerschaftskandidat Walter Scheuerl skeptisch zum Vorhaben der CDU-geführten Schulbehörde geäußert.

CDU-Sozialsenator Dietrich Wersich (CDU) täuscht die Öffentlichkeit über die tatsächliche Belastung durch die jüngste Kita-Gebührenerhöhung. Wersich hatte die Gebührenerhöhung unter anderem mit der Aussage gerechtfertigt, nur rund drei Prozent der Eltern müssten künftig den neuen Höchstsatz zahlen. Jetzt wurde bekannt: Sogar 18,3 Prozent – und damit fast jede fünfte Familie – ist vom Höchstsatz betroffen.

7000 Familien und damit 10 Prozent der Kita-Kinder mehr sind von der Gebührenerhöhung betroffen. Dreimal so viele Familien wie ursprünglich vom Senat angekündigt haben den neuen Höchstsatz zu zahlen. Entweder hat sich der Senat verrechnet, oder er hat die Öffentlichkeit getäuscht. Beides ist nicht akzeptabel.

Ich glaube, die Sozialbehörde hat keine anständige Berechnungsgrundlage für ihre Prognose gehabt. Dann hätte sie das sagen müssen. So bleibt zumindest der konkrete Verdacht, die Zahlen seien geschönt worden um die Empörung geringer zu halten. Für letzteres spricht die Tatsache, dass die Kinderzahlen teilweise bis in den 100er-Bereich genau beschrieben worden waren.

Auch die Behauptung, es gebe einige ärmere Stadtteile, in denen 90 Prozent der Eltern gar nicht von der Gebührenerhöhung betroffen seien, ist falsch. Schließlich sind alle Eltern von der Erhöhung des Essensgeldes betroffen. Und diese Erhöhung macht sich bei den kleinen Beitragssätzen besonders bemerkbar. Wenn eine Familie mit geringem Einkommen plötzlich für zwei Hortkinder 58 Euro mehr an Essensgeld pro Monat zahlen soll, dann werden es diese Eltern als Verhöhnung empfinden, wenn der Sozialsenator behauptet, die Familie sei nicht betroffen.

Die Versäumnissen des Senats vor der Arbeitsaufnahme der Hamburger Stadtteilschulen wiegen schwer. Die Stadtteilschule hat das Zeug, die Zukunftsschule für Hamburg zu werden. Aber ihr Start wird erschwert, weil der Senat versäumt hat, früh genug ein tragfähiges Konzept für die Schulen zu entwickeln. Bei nötigen Baumaßnahmen gibt es vereinzelt Verzögerungen. Probleme gibt es bei der Versorgung der Schulen mit Gymnasiallehrern.

Die Schulbehörde hat den Start der Stadtteilschulen verschlafen. Das ist schlecht, weil eine schnelle Abstimmung mit den Schulen den Fehlstart hätte verhindern können. Die Stadtteilschule bleibt ein Zukunftsvorhaben, das Kindern große Chancen eröffnet – trotz der aktuellen Schwierigkeiten, die schnell beseitigt werden müssen. Das gilt auch für das Ziel, dass jede Stadtteilschule durch eine zumindest einzügige Oberstufe den Weg zum Abitur anbiete. Auch hier muss dringend noch nachgesteuert werden. Die behördeninterne Arbeitsgruppe muss so schnell wie möglich ein tragfähiges Konzept vorlegen.

Wir haben klare Forderungen an den Senat: So muss jede Schule eine Oberstufe mit einem ansprechenden Profil anbieten, weiter sollten möglichst viele Stadtteilschulen möglichst schnell zu Ganztagsschulen werden. Schließlich müssen die neuen Schulen Kinder mit sozialpädagogischem Förderbedarf nicht nur aufnehmen sondern auch bestmöglich fördern.

Aus meiner Sicht zeigen die jetzt veröffentlichten Pisa-Ergebnisse, dass Fortschritte in der Qualität der schulischen Bildung möglich sind. Dafür muss das bestehende Schulsystem verändert werden – aber nicht mit der Brechstange. Andere Bundesländer zeigen, dass auch Optimierungen innerhalb des Schulsystems erhebliche Verbesserungen bringen.

Mit Blick auf Hamburg stelle ich fest, dass die Stadt jetzt mit der vierjährigen Grundschule, den weiterführenden Stadtteilschulen und Gymnasien sowie den Berufsschulen eine vernünftige Schulstruktur hat. Diese Schulstruktur muss in den nächsten zehn Jahren von innen optimiert werden. Es kommt darauf an, die Qualität des Unterrichts und der Bildungsangebote zu verbessern sowie Förderangebote und Ganztagesangebote auszubauen. Diese Punkte müssen ganz nach oben auf die Tagesordnung. Klare Zielvorgaben und regelmäßige Überprüfungen der Schulen sollten darüber hinaus sicherstellen, dass die Zahl der Schulabbrecher halbiert und die Leistung aller Schülerinnen und Schüler verbessert wird.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Hamburgischen Hochschulgesetz ist eine krachende Niederlage des Senates und seines Hochschulgesetzes! Im Kern moniert das Gericht, das geltende Gesetz beschneide die Wissenschaftsfreiheit, indem demokratische Mitwirkungsrechte ausgehöhlt werden. So kritisiert das Gericht die starke Stellung der durch das Hochschulpräsidium gewählten Dekane, neben denen das Selbstverwaltungsgremium des Fakultätsrats nicht ausreichende Kompetenzen, Mitwirkungs- und Kontrollrechte habe.

Dies haben die CDU und der ehemalige Wissenschaftssenator Jörg Dräger zu verantworten. Deren erklärtes Ziel war es, die Mitwirkung der Selbstverwaltungsgremien an den Hochschulen stark einzuschränken.

Das Hamburgische Hochschulgesetz muss dringend novelliert werden. Wir Sozialdemokraten haben stets ein besonderes Augenmerk auf demokratische Strukturen und Machtbalance innerhalb der Hochschulen gelegt. Die zu starke Stellung der Leitungsorgane und die Befugnisse des demokratisch nicht legitimierten Hochschulrats müssen dringend geändert werden. Die Selbstverwaltungsgremien in den Hamburger Hochschulen müssen zusätzliche Rechte und Kompetenzen erhalten. Die Hochschulräte müssen zu Beiräten mit beratender Funktion umgestaltet werden.

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Dezember 2010:

Bundesverfassungsgericht – Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 113/2010 vom 7. Dezember 2010

Beschluss vom 20. Juli 2010
1 BvR 748/06

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§§ 90 und 91 des Hamburgischen Hochschulgesetzes teilweise
verfassungswidrig
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Der Beschwerdeführer ist Universitätsprofessor an der Fakultät für
Rechtswissenschaften der Universität Hamburg. Seine
Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die §§ 90, 91 des Hamburgischen
Hochschulgesetzes (HmbHG), die das Binnenverhältnis der Hochschulorgane
auf Fakultätsebene regeln. Während § 90 HmbHG die Rechtsstellung und
Aufgaben des Dekanats normiert, regelt § 91 HmbHG die Stellung und
Aufgaben des Fakultätsrats. Beide Vorschriften sind in der Vergangenheit
zunehmend zu Lasten des Fakultätsrats geändert worden.

Der Beschwerdeführer macht geltend, durch diese Vorschriften in seiner
Wissenschaftsfreiheit verletzt zu sein, da ihm kollegial-repräsentative
Mitbestimmungsbefugnisse vorenthalten würden. § 90 HmbHG bündele nahezu
alle grundlegenden wissenschaftsrelevanten Kompetenzen beim Dekanat. Der
Fakultätsrat habe demgegenüber keine hinreichenden Entscheidungs-,
Kontroll- oder Sanktionsbefugnisse. Die ungleiche Kompetenzverteilung
zeige sich insbesondere in den Regelungen über das Berufungsverfahren
und über die Amtsstellung des Dekans sowie über dessen Wahl und Abwahl.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass § 90
Abs. 1 Satz 3, Abs. 4 Satz 2 und 3 sowie Abs. 5 Nr. 1, Nr. 2 1.
Alternative und Nr. 7, § 91 Abs. 2 des Hamburgischen Hochschulgesetzes
vom 18. Juli 2001 (HmbGVBl S. 171; zuletzt geändert durch das Gesetz zur
Verbesserung des Hochschulzugangs für beruflich Qualifizierte und des
Bachelor-Master-Studiensystems vom 6. Juli 2010, HmbGVBl S. 473) mit
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar sind. Diese Regelungen über
Bestellung und Kompetenzen des Dekanats werden in ihrem Zusammenwirken
den Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit nicht gerecht.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

Soweit die gegen die §§ 90, 91 HmbHG insgesamt gerichtete
Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie teilweise begründet. Die in
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG normierte Wissenschaftsfreiheit fordert, die
Hochschulorganisation und damit auch die hochschulorganisatorische
Willensbildung so zu regeln, dass in der Hochschule freie Wissenschaft
ungefährdet betrieben werden kann. Die Teilhabe der Wissenschaftler als
Grundrechtsträger an der Organisation des Wissenschaftsbetriebs dient
dem Schutz vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen und ist daher
grundrechtlich garantiert, soweit ihre Freiheit, zu forschen und zu
lehren durch hochschulorganisatorische Entscheidungen gefährdet werden
kann. Daher verlangt die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch
organisatorische Regelungen, dass die Träger der Wissenschaftsfreiheit
sich durch ihre Vertreter in Hochschulorganen gegen Gefährdungen der
Wissenschaftsfreiheit wehren und ihre fachliche Kompetenz zur
Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit in die Universität einbringen
können. Der Gesetzgeber muss ein hinreichendes Niveau der Partizipation
der Grundrechtsträger gewährleisten. Zur Klärung der Frage, ob eine
Regelung Strukturen schafft, die sich gefährdend auswirken können, sind
nicht die zugewiesenen Kompetenzen im Einzelnen maßgebend, sondern das
Gesamtgefüge der Hochschulverfassung. Dieses kann insbesondere dann
verfassungswidrig sein, wenn dem Leitungsorgan substantielle personelle
und sachliche Entscheidungsbefugnisse im wissenschaftsrelevanten Bereich
zugewiesen werden, dem mit Hochschullehrern besetzten Gremium im
Verhältnis hierzu jedoch kaum Kompetenzen und auch keine maßgeblichen
Mitwirkungs- und Kontrollrechte verbleiben. Diesen
verfassungsrechtlichen Maßstäben genügen die angegriffenen Regelungen
nicht in vollem Umfang.

1. Verfassungsrechtlich unbedenklich sind solche Kompetenzen des
Dekanats, bei denen dieses in weitem Umfang rechtliche Vorgaben und
Beschlüsse von Kollegialorganen vollzieht.

So ist es nicht zu beanstanden, dass dem Dekanat nach § 90 Abs. 5 Nr. 3
HmbHG die Aufgabe zukommt, dem Präsidium der Hochschule Vorschläge für
die leistungsorientierte Verteilung von Leistungsbezügen an Professoren
zu unterbreiten. Denn die Vorschläge entfalten keine bindende Wirkung.
Zudem ist diese Kompetenz durch eine differenzierte Regelung bezüglich
der Vergabekriterien sowie der Höhe der Leistungsbezüge und des
Vergaberahmens beschränkt.

Ferner begegnet die in § 90 Abs. 5 Nr. 4 HmbHG normierte Kompetenz des
Dekanats zur Entscheidung über Lehrverpflichtungen ebenfalls keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sie von anderen Bestimmungen des
Hamburgischen Hochschulgesetzes wissenschaftssichernd begleitet wird.
Die aufgrund der Kompetenz getroffenen Entscheidungen müssen sich an die
das Dienstverhältnis des Hochschullehrers konstituierenden Regelungen
halten. Zudem ist sichergestellt, dass die Kompetenz in erster Linie der
Organisation des Lehrbetriebs und der Koordination des Lehrangebots
dient und nicht dazu genutzt werden darf, die Freiheit von Forschung
oder Lehre zu beeinträchtigen.

Schließlich verstößt auch die in § 90 Abs. 5 Nr. 2 2. Alternative HmbHG
geregelte Kompetenz des Dekanats, über die vom Berufungsausschuss
vorgelegten Berufungsvorschläge zu beschließen, bei verfassungskonformer
Auslegung nicht gegen die Wissenschaftsfreiheit. Der Fakultätsrat, in
dem die Gruppe der Hochschullehrer über die absolute Mehrheit der Sitze
und Stimmen verfügt, hat es selbst in der Hand, in der von ihm zu
beschließenden Fakultätssatzung zu bestimmen, dass die die
Berufungsvorschläge vorbereitenden Berufungsausschüsse vom Fakultätsrat
und nicht vom Dekanat eingesetzt werden. Das Dekanat entscheidet zwar
über die Berufungsvorschläge, ohne formal an den vom Berufungsausschuss
aufgestellten Berufungsvorschlag gebunden zu sein; es wird jedoch bei
verfassungskonformer Auslegung nur in besonderen Ausnahmefällen vom
Vorschlag des Berufungsausschusses abweichen dürfen. Zudem hat das
Hochschulpräsidium bei seiner endgültigen Entscheidung nicht nur den
Dekanatsvorschlag, sondern auch das Votum des Berufungsausschusses zu
berücksichtigen.

2. Demgegenüber sind die Kompetenzen des Dekanats, die der Fakultät vom
Präsidium zugewiesenen Haushaltsmittel zu bewirtschaften und über die
Zuordnung von Stellen innerhalb der Fakultät zu entscheiden (§ 90 Abs. 5
Nr. 1 HmbHG) sowie die zukünftige Verwendung der Stelle bei freien oder
frei werdenden Professuren und Juniorprofessuren auf der Grundlage des
Struktur- und Entwicklungsplans der Hochschule zu überprüfen (§ 90 Abs.
5 Nr. 2 1. Alternative HmbHG), in Verbindung mit der subsidiären
Auffangzuständigkeit des Dekanats nach § 90 Abs. 5 Nr. 7 HmbHG nicht mit
der Wissenschaftsfreiheit vereinbar.

Dem Dekanat werden in diesen Bereichen weitreichende
Steuerungsmöglichkeiten zugewiesenen, die nicht hinreichend durch
Mitwirkungs-, Einfluss-, Informations- und Kontrollrechte des
Fakultätsrats als kollegialem Vertretungsorgan der Grundrechtsträger in
den §§ 90, 91 HmbHG kompensiert werden.

So fehlt dem Fakultätsrat ein Recht zur Mitwirkung an der Struktur- und
Entwicklungsplanung, die die Grundlage zur Überprüfung der
Stellenverwendung bildet. Es ist gesetzlich nicht vorgesehen, dass der
Struktur- und Entwicklungsplan der Hochschule aus den Fachbereichen
heraus entwickelt wird. Dieser wird vielmehr vom Hochschulrat
beschlossen, in dem der Einfluss der Hochschullehrer stark begrenzt ist.
Die einzelne Fakultät hat nach Maßgabe des § 91 Abs. 2 HmbHG rechtlich
keine Möglichkeit, auf die Gestaltung des Struktur- und
Entwicklungsplans einzuwirken.

Die Kontrollmöglichkeit des Fakultätsrats ist lediglich auf eine nicht
näher konkretisierte “Kontrolle des Dekanats” sowie ein Recht zur
“Stellungnahme zu allen Angelegenheiten der Fakultät” begrenzt. Selbst
ein die sinnvolle und wirksame Ausübung dieses Kontrollrechts
ermöglichendes umfassendes Informationsrecht gegenüber dem Dekanat steht
ihm nach § 91 Abs. 2 HmbHG nicht zu.

Dieses Ungleichgewicht im Verhältnis von Leitungsorgan und
Kollegialorgan wird auch nicht durch die Möglichkeit einer
wirkungsvollen Einflussnahme auf die Zusammensetzung des Dekanats
ausgeglichen. Der Fakultätsrat hat nach dem Hamburgischen
Hochschulgesetz nur ein beschränktes Mitwirkungsrecht bei der Wahl des
Dekans (§ 90 Abs. 1 Satz 3 HmbHG). Der Fakultätsrat hat den vom
Präsidium ausgewählten Dekan, der nicht einmal Mitglied der Hochschule
gewesen sein muss, lediglich zu bestätigen. Zwar ist durch das
Bestätigungsrecht sichergestellt, dass niemand gegen den Willen des
Fakultätsrats zum Dekan bestellt werden kann. Die Regelung begegnet aber
dann Bedenken, wenn das Wahlrecht des Fakultätsrats für dieses
Kollegialorgan ein notwendiges Kontrollinstrument ist, weil ihm im
Übrigen zugunsten des Leitungsorgans nahezu alle wesentlichen
Kompetenzen entzogen sind.

Die Verfassungswidrigkeit des durch die §§ 90, 91 HmbHG konstituierten
hochschulorganisatorischen Gesamtgefüges ergibt sich jedenfalls aus den
unzureichenden Rechten des Fakultätsrats bezüglich der Abwahl des
Dekans. Dem Fakultätsrat kommt lediglich das Recht zu, mit einer
Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder dem Präsidium die Abwahl
des Dekans vorzuschlagen (§ 90 Abs. 4 Satz 3 HmbHG), und ist nicht
selbst befugt, über die Abwahl zu entscheiden (§ 90 Abs. 4 Satz 2
HmbHG). An seinen Vorschlag ist das Präsidium auch nicht gebunden, so
dass der Fakultätsrat keine Möglichkeit hat, sich selbstbestimmt von
einem Dekan zu trennen, der nicht mehr als Leitungsorgan akzeptiert
wird. Das ist deshalb im hochschulorganisatorischen Gesamtgefüge
besonders schwerwiegend, weil der Fakultätsrat nach dem Hamburgischen
Hochschulgesetz auch nicht über andere Einfluss-, Kontroll-, Veto- und
Informationsrechte verfügt, so dass das Fehlen einer Befugnis zur Abwahl
des Dekans eine Kontrolle des Dekanats durch den Fakultätsrat faktisch
unmöglich macht.